国土空间规划演化历程及编制重点问题探讨

新土地规划人

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国土空间作为建设美丽家园的载体，是实现中国梦的最重要的自然物质基础(樊杰, 2017)。建立空间规划体系，编制与实施国土空间规划，合理开发利用国土空间，促进社会经济可持续发展，是每个国家空间战与决策管理的最高目标。

改革开放以来，我国国土空间开发利用取得了重大成就，以相对紧缺的自然资源支撑了长达近40年的经济社会快速增长。当前我国经济社会发展进入了新常态，供给侧结构性改革、生态文明建设正在积极推进，国土开发和保护面临着众多新问题及挑战，如部分地区出现了国土空间开发失衡、生态环境恶化、资源约束趋紧等问题，这与长期以来国土空间开发缺乏统一顶层设计有很大关系(张晓玲, 2017)。

为了解决这一问题，党的十八大以来，国家提出生态文明体系改革方案并组建自然资源部以统管国土空间规划。因此，回顾我国国土空间规划发展历程，并在此基础上思考新形势下国土空间规划编制的核心问题，很有必要。

一、我国国土空间规划的发展历程

1987年，国家出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务。

1990年，由当时的国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题。

21世纪初，国土资源部先后下发了《关于国土规划试点工作有关问题的通知》、《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》等文件，先后在天津、辽宁、广东、福建等地开展了省级国土规划试点。

2010年，《全国主体功能区规划（2011~2020年）》发布，规划立足区域资源禀赋，区分主导功能，为国土空间规划工作提供了有益探索。

2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

2014年的《生态文明体制改革总体方案》要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，选择海南、宁夏等9省区开展国土规划试点工作，进一步探索空间规划编制思路和方法。

2017年2月，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》经国务院发布实施后，这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。

2017年10月，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》，多次提出“国土空间”，并提出构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则最终确定了自然资源部的改革目标。决定提出，要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

2018年5月，全国生态环境保护大会。习近平总书记强调“全面推动绿色发展……，重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局……”；李克强总理强调“要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。”

总的来看，我国国土规划从改革开放到现在，经历了3个阶段。改革开放之初的规划以土地利用规划为主导，旨在科学开发土地利用资源，促进农业发展；随着工业的发展，城镇化的推进，规划以城镇和区域规划为主，旨在促进城镇化和工业化的发展；现阶段进入全面建成小康社会决胜阶段，注重生态文明建设，以空间规划为主，旨在促进可持续发展。

二、国土空间规划编制重点问题

与 40年前改革开放初期相比，当今社会无论政治、经济还是科学技术等条件均已发生了翻天覆地的变化。因此，国土空间规划的编制重点内容也应与时俱进。

 (一)  资源环境承载力评价和适宜性评价

契合尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，根据区域资源环境基础状况，从国土空间系统各要素（包括水资源、自然生态、耕地资源、地质灾害、大气环境和水环境、地形地貌等）入手，对区域资源环境的限制性和承载能力进行评价，识别国土开发的资源环境限制性要素及限制程度。

在此基础上，结合区位、交通通达度、人口和经济发展等人文因素，开展区域适宜性评价，确定区域空间开发导向。

 (二)  战略目标的确定

坚持国土开发利用与承载能力相匹配。国土空间规划要结合区域资源环境承载能力、用地布局适宜性评价和社会经济发展实际，统筹国土空间开发、利用、保护、整治，确定国土空间发展的总体目标，划定城镇化工业化建设、农业发展及生态安全格局。

 (三) “三区三线”划定

国土空间规划应在资源生态环境可承载的范围内，结合区域适宜性评价，依据经济安全、粮食安全、生态安全、环境安全等底线思维，综合考虑经济社会发展、产业布局、人口集聚趋势，科学划定永久基本农田红线、生态保护红线与城市开发边界，明确设定空间规划的“三条”底线，从而推进基本农田和生态用地保护，提高建设用地节约集约水平，提升国土资源利用效率。

把总体发展战略和空间布局、空间管控相结合，优化城镇、农业、生态三类空间，即生活、生产和生态“三生”空间，进而形成协调一致的空间管控分区(严金明，2017; 常新等, 2018)。

（四）国土空间综合整治

针对资源环境问题，实施国土综合整治重大工程，修复和提升国土空间功能。开展以农用地、城乡建设用地、生态用地为主体的土地综合整治。

按照农业现代化生产的要求，采取土地平整、农村道路沟渠重新布局等措施，改造、降低农业生产的限制因素，多途径提高耕地质量。

推进城镇低效用地更新利用，完善市政公用设施和基础设施的配套，改善居民整体生活环境，提升城市整体风貌。

优化农村居民点用地布局，注重乡村自然人文景观保护与开发，有序推进“空心村”整治；大力推进生态环境综合整治，国土整治工作应与生态修复工作结合，提高区域森林覆盖率，减少水土流失保证生物多样性，维持生态系统平衡，还原自然属性，打造“山水林田湖草”生命共同体，促进生态文明建设(赵雲泰,2018)。

国土空间规划是作为深化新型城镇化建设、推进国土生态文明建设、保障社会经济可持续发展的战略工具，是对国土空间未来利用的导向，应在区域资源承载的范围内，对城镇、农业和生态空间布局统筹优化，对土地、水体、林木、矿产、能源、生物等空间资源开发、利用与保护进行合理安排，因此，在编制时需要注重区域资源利用在各项约束条件下的效益最大化。

参考文献

[1] 樊杰.我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊,2017,32(04):396-404

[2] 张晓玲,赵雲泰,贾克敬.我国国土空间规划的历程与思考[J].中国土地,2017(01):15-18.

[3] 严金明,陈昊,夏方舟.“多规合一”与空间规划:认知、导向与路径[J].中国土地科学,2017,31(01):21-27+87.

[4] 常新,张杨,宋家宁.从自然资源部的组建看国土空间规划新时代[J].中国土地,2018(05):25-27.

[5] 赵雲泰,葛倩倩.“多规合一”视角下的国土空间规划——以榆林试点为例[J].国土资源情报,2018(08):22-29.

文章来源丨华夏土地

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